DO och samhällsförändringen

”Ge mig ett problem så vill jag lösa det”, säger DO Agneta Broberg i en intervju strax efter tillträdet på sin post, och beskriver sig själv som ”en typisk jurist”.

Som jag belyst i mina tidigare inlägg om DO har hon av regeringen fått ett par problem formulerade för sig, i form av regleringsbrev för myndigheten, och hon har också lydigt och säkert också ganska duktigt försökt lösa dem. Detta har dock försatt henne i onåd hos regeringen. Mer bekymmersamt är att det sannolikt också fått konsekvenser för skyddet mot diskriminering.

Att få ned anmälningsfrekvensen

En av de uppgifter regeringen gav DO i och med regleringsbrevet för 2011 och den nystart för myndigheten som aviserades då var att åtgärda ärendebalanserna. Året före kom det in fler anmälningar än någonsin och myndighetens chef och anställda gick på knäna under arbetsbördan med att avsluta ärenden inom rimlig tid. Detta med individanmälningar var därför något som Agneta Broberg var tvungen att fundera över när hon tillträdde sin post som DO under hösten samma år.

”DO väljer på ett tidigt stadium vilka ärenden vi utreder och driver i domstol. Det innebär att ärenden som kan få ett stort genomslag och påverka samhällsutvecklingen prioriteras... Resurser har kunnat flyttas från arbetet med individanmälningar till annat tillsynsarbete och till arbetet med att främja lika rättigheter och möjligheter” (DO Årsredovisning 2012)

Antalet inkomna anmälningar har minskat drastiskt sedan 2010 och handläggningstiden har därmed också kunnat förkortas avsevärt. Men det beror också på att kriterierna för att driva ett ärende har skärpts. En granskning av årsredovisningen för 2012 (ÅR12 i fortsättningen) visar att ett stort antal ärenden, liksom tidigare, kunnat avslutas på ett tidigt stadium helt enkelt för att anmälan inte riktigt haft tillräckligt starkt samband med den diskrimineringsgrund den hänvisar till (avslutsgrund Ej diskriminering). 

Vad som däremot ökat kraftigt är kategorin avslutade ärenden av ”Annan orsak” i vilket ingår skälet ”Avbrutet”. Denna kategori har istället ökat med närapå 100 %.  Dessa ärenden avslutas alltså direkt eftersom de inte uppfyller DO:s kriterier för att utreda ett ärende.  Dessa kriterier föreskriver bl.a. att ärendet ska innehålla intressanta rättsfrågor och att domstolsprövning bedöms vara det effektivaste sättet att åstadkomma en förändring. Tidigare har ett viktigt kriterium varit att fallet bedöms ha förutsättningar att ge en vinst vid domstolsprövning. Således kan nu alltså ett stort antal fall väljas bort, trots förutsättningar att kunna prövas framgångsrikt i domstol, eftersom det enligt de nya kriterierna inte är tillräckligt intressant. Det betyder också att, som det formuleras i ÅR12, ”myndigheten inte på samma sätt som tidigare verkar för att träffa förlikningar”. Det har blivit mycket viktigt att fallet ska bidra till rättsutvecklingen som det heter.

”Vår avsikt är inte att totalt sett driva färre ärenden till domstol. Syftet är att vi ska vara strategiska i prioriteringen av de fall vi väljer att gå vidare med så att myndigheten lägger mest tid på de ärenden som kan få ett stort genomslag och förbättra situationen för många individer samt föra rättsutvecklingen framåt. Av det skälet är det viktigt att vi är noggranna när vi väljer vilka ärenden vi ska driva. Sammantaget är ambitionen att fler ärenden ska kunna drivas rättsligt och att urvalet ska leda till att fler individer ska få upprättelse, både genom den enskilda domen och genom den samhällsförändring vi kan åstadkomma” (DO, ÅR12)

Samtidigt är det så att endast 5 ärenden har avslutats i domstol vilket är en minskning jmf med föregående år med 90 %. Antalet ärenden som avslutats med förlikning är 27 vilket är en minskning med nära 50 % jmf med föregående år. Totalt har DO under året tagit ställning i 21 ärenden (här får man komma ihåg att ett avslutat ärende kan ha påbörjats tidigare år) varav 15 har drivits till domstol. Det är en minskning med drygt hälften från föregående år. 

Det som tidigare framhållits som viktigt, nämligen att kunna ge individer rätt när de upplever sig diskriminerade, förefaller alltså i stort sett ha fallit i glömska till förmån för en fokus på rättsutveckling. Det sistnämnda är förvisso ett viktigt instrument för att åstadkomma samhällsförändring men frågan är om kriteriet bidrar till att DO inte följer lagen? Det vill säga Lagen om DO (2008:568) som i sin andra paragraf föreskriver att DO ska ”medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter”.

Det verkar hur som helst sannolikt att benägenheten att anmäla minskar om upplevelsen är att en sådan ändå lämnas utan åtgärd utom i exceptionella fall. DO:s egen undersökning om upplevelser av diskriminering visar på ett behov av att ”stärka kommunikationen med grupper som riskerar att utsättas för diskriminering”. Som jag ser det innebär detta inte bara direkta samtal utan också vad som kommuniceras i form av agerande och behandling av anmälningsärenden.

Att påverka samhällsförändring

Ambitionen att optimalt påverka samhällsförändring kan i sig tyckas lovvärd. Men min uppfattning är att den lika gärna kan leda till ett osynliggörande av diskriminering i det hårda samhällsklimat som råder och att utsatta individer upplever sig än mer hjälplösa och utsatta. Det vill säga en upplevelse av en samhällsförändring mot det sämre. Det torde knappast vara den samhällsförändring som DO vill åstadkomma.

Ett av de områden där minskningen av antalet individanmälningar är som störst är inom arbetslivet. Ett skäl till detta, enligt ÅR12, är att många ärenden, enligt nya principer, överlämnas till facket. Samtidigt framgår också att många anmälningar inkommer mot fackförbund där dessa anses ha gett dåligt stöd eller nekat åtgärd. Det förefaller också oklart hur det går med de anmälningar som lämnas vidare till facket även om DO i ÅR12 säger att en utvärdering visat att fler anmälare skulle vara nöjda med fackets arbete efter förändringen.

Det främsta skälet till minskningen av antalet anmälningar är ändå sannolikt det allt hårdare klimatet på arbetsmarknaden som torde ha en inverkan på benägenheten att anmäla. LO:s rapport Arbetsmarknaden efter krisen (2012) vittnar om hårdnande krav från arbetsgivare på anställda och arbetssökande. 

”För vissa löntagargrupper verkar deras utbytbarhet vara den ’egenskap’ som arbetsgivarna värderar högst...” (Thomas Carlén, LO-ekonom i en kommentar till rapporten)  

Det borde inte vara någon vågad gissning att arbetsgivare i ett läge med överskott på arbetskraft frestas att sålla bort arbetssökande som faller utanför normen i högre grad än annars. Risken finns att mörkertalet här är stort.

DO har i ÅR12 inga direkta svar på varför antalet individanmälningar minskat så kraftigt. Det bör hon snarast försöka hitta metoder för att ta reda på. I synnerhet eftersom varken DO själv eller den ansvarige ministern Erik Ullenhag hyser någon förhoppning om att diskrimineringen har minskat i samhället, utan istället tvärtom.