Tidigare
inlägg i min serie inlägg om Patientens
pris:
”... när man ger amatörer makten att
peka ut mål som professionella ska uppfylla, kan de peka ut hur många mål som
helst, även om alla strider mot varandra” (Citat ur Maciej Zarembas bok Patientens pris)
Mål- och
resultatstyrning, eller numera oftast bara benämnt resultatstyrning, är en
styrform som dominerar svensk offentlig förvaltning. Tanken är att mål ska
sättas av beställaren (politikern som regel) och resultat ska uppvisas av
utföraren (myndighet, skola, sjukhus eller annan enhet som ska styras). Målen
som sätts är ofta de som är lättast att mäta och kan behäftas med bland andra
följande defekter, vilka Zaremba listar i sin bok;
”De försöker fånga kvaliteter med
hjälp av kvantiteter (antalet patientbesök, vårddagar per diagnos, andelen
”nöjda kunder”, och andelen etanol i vårdcentralens bilar)”
”De stämmer ofta dåligt med professionens idé
om kvalitet”
”De kräver gräsliga mängder med
pappersarbete”
”De lockar till irrationella och
oetiska val”
”De är lätta att manipulera”
”De blir också manipulerade, ofta med
gott samvete, av ovan nämnda skäl. Vilket väcker rop på mer kontroll, flera
uppföljningar och granskande myndigheter”
Resultatstyrningens introduktion
Resultatstyrningen
introducerades under senare delen av 1980-talet som en ny strategi för
politikernas förvaltningsstyrning. I propositionen 1986/87:119 framhålls vikten
av mindre detaljstyrning och mer fokus på verksamhetsinriktning. Strategin
beskrivs också som något nytt som kräver ”en betydande omställning” och för
alla berörda parter ”krav på nya arbetssätt”. Mål- och resultatstyrningen är
idag ett grundläggande politiskt styrinstrument på alla nivåer. Enligt
Ekonomistyrningsverket (ESV) bör ett mål vara specifikt, mätbart, accepterat, realistiskt, tidssatt (ESV-publ
”Att sätta mål”). Av dessa
kriterier framstår mätbarheten som det kanske mest problematiska, men
sammantaget ger de, enligt bland andra Jacobsson&Sundström, mindre utrymme
för långsiktiga och mer övergripande tankar om verksamheten.
Dag Ingvar Jacobsen
påpekar att den ”gamla” förvaltningsstyrningen fokuserade kontrollen av
verksamheter på implementeringssidan vid inputdelen av förvaltningsmaskineriet,
eller på regler och föreskrifter för hur implementering av politiska beslut
skulle utföras, men att den ”nya” förvaltningsstyrningen (NPM) flyttat fokus
till resultatsidan. Han påminner vidare om den skepsis som många
förvaltningspolitiska debattörer intar till förmågan hos politiska organ, som
ju baseras på konflikt och olika intressen, att formulera klara och
operationaliserbara mål och att det finns en risk att mål sätts för att de är
mätbara snarare än viktiga.
Den första
grundtanken med resultatstyrning är hur som helst att politiker delegerar
mindre ”viktiga” och strikt administrativa beslut till myndigheterna/utförarna
vilket ska avlasta politikerna som istället kan ägna tid åt större frågor och
strategiska planer. Detta sker så att politikerna formulerar mål för
myndigheterna/utförarna att uppfylla och följer sedan upp och kontrollerar
resultaten. Inom forskningen talas oftast om regeringars styrning av
myndigheter men den grundläggande modellen för resultatstyrningen gäller
naturligtvis avseende kommunala och regionala verksamheter som ska styras av en
kommunal eller regional politisk huvudman.
Den andra
grundtanken är att myndigheter kan kontrolleras bättre genom en viss sorts
informationsflöde. I särskilda budgetdokument placerar politikerna en
”beställning” hos myndigheterna gällande både aktiviteter och information om
resultat. Målen inkluderar både verksamhet och utfall. Målen bör vara så
preciserade som möjligt, helst mätbara och tidsbestämda. Myndigheterna
rapporterar tillbaka aktiviteter, kostnader och resultat men föreslår också
framtida aktiviteter. Denna information utgör grund för politikernas beslut om
nya mål och resultatkrav.
Ett
bakomliggande antagande bakom modellen är att administrativa enheter kan
identifiera kausala samband mellan sina aktiviteter och resultatet av dessa.
Ett annat är att dessa enheter helt objektivt kan rapportera sådan information
till högre enheter och vidare till regeringen samt ställa opartiska förslag om
framtida inriktning och finansiering av dess aktiviteter. Ett tredje är att
information om resultat på lägre nivå kan slås ihop och utgöra grund för nya
mål och resultatkrav samt resursallokering. Dessutom att politikerna klarar att
sätta klara och mätbara mål samt att det är möjligt att särskilja en politisk
och en opolitisk del av regeringsarbetet (eller kommun/landstingsstyre).
En
grundläggande teori bakom denna typ av styrning är principal-agent teorin som går ut på att en förmodad assymetri i
termer av kunskap och information existerar mellan principalen och agenten
och att denna måste utjämnas genom att principalen inför metoder för att
kontrollera vad agenten gör så att det stämmer överens med vad principalen
vill.
Det finns en
utbredd uppfattning att införandet av styrmodellen har inneburit en ny
resultatinriktad kultur inom förvaltningen som ses som positiv. Men det har
också framkommit en hel del kritik genom åren vilket ännu inte har kunnat rubba
dess position som dominerande styrmetod. Huvudproblemet med den långtgående
resultatstyrningen, som jag ser det, är den starka kopplingen till mellan
redovisningen av verksamheten och budgetansvaret för den. Den ekonomistiska
tanken att allt ska vara i första hand lönsamt gör att själva syftet med olika
verksamheter blir sekundära.
En något
kontroversiell slutsats som Christopher Pollitt och Geert Bouckaert antyder är
att ingen
egentligen behöver resultat. Det viktiga med NPM-reformerna är deras
symboliska och retoriska värde. Inte minst finns en sorts ”kompistryck” (ett
normativt ideal) bland organisationer och regeringsinstitutioner inom offentlig
administration. Alla stater måste ha ett reformprogram som visar att man är
”moderna stater” som hänger med i de senaste rönen om hur ”god statsmannakonst”
(good governance) utförs. Vetenskapligt framtagna resultat av reformerna och
dess effekter på samhället används inte för att driva reformerna framåt.
Ungefär samma slutsats kom också av regeringen tillsatta Styrutredningen 2007
som också sade sig ha insett ganska snabbt att resultatstyrning i renodlad form
”inte
finns i verkligheten”.
Utredning och utvärdering av
resultatstyrningen?
Styrutredningen
2007 (Att styra staten - regeringens
styrning av sin förvaltning, SOU 2007:75) tog upp en hel del av den kritik
som resultatstyrningen utsatts för från forskarhåll.
Denna
utredning ifrågasatte flera av de antaganden som ligger till grund för
resultatstyrningen. Exempelvis att det skulle vara möjligt att skilja mellan ”å
ena sidan politiska och värdeladdade mål och å andra sidan en mera värdefri
teknisk medelsnivå”. Den gränslinjen, menar utredaren, kan bara kan dras av
politikerna själva ”eftersom politik helt enkelt är det som regeringen eller
riksdagen tycker är politiskt”. Många av problemen med statlig styrning – som
målkonflikter eller svåröverblickbara och svårbestämda kausala förlopp – är,
enligt utredaren, just orsaken till att något är statlig verksamhet.
Utredningen
manar alltså här till försiktighet i optimismen att kunna styra förvaltningen
och kunna avläsa resultat i samhällsutvecklingen och att det kan vara hälsosamt
att vara medveten om att beslut alltid kommer att tas med ett stort mått av
osäkerhet om dess konsekvenser. Den tar också upp det faktum att det ofta är
oerhört svårt att mäta effekter (utfall) av verksamheter.
Vidare problematiseras också utvärdering. Mer specifikt möjligheter att alls kunna ”ta
reda på om verkligheten utvecklats på det sätt man avsåg” samt att beskriva de
insatser som gjorts för att påverka skeendet och slutligen kausalitet, det vill säga om utvecklingen som observeras verkligen
kan hävdas ha påverkats av insatser som genomförts.
Där
konstateras också att alltmer information har ett inre myndighetsperspektiv,
det vill säga handlar om myndighetens inre förhållanden och inte
samhällseffekter av verksamheten.
Utredningen
framhåller också detaljeringsparadoxen.
Det vill säga att mängden informationskrav och mål för myndigheterna tvingar
dem att prioritera och den framhåller också den negativa sidoeffekt av systemet
– som är bärande i Zarembas kritik – som gör att styrningen fokuseras på det
som är mätbart vilket inte behöver vara det som är väsentligt.
Reformer som
har genomförts rörande detta styrsystem har alla haft ngt av tre mål, menar
utredarna, nämligen: effektivitet,
omprövningsförmåga, genomsynlighet. Gemensamt är dock att utvärdering
framhålls som viktigt. Utredarna noterar därför att det kan tyckas märkligt att
reformerna i sig sällan utvärderats. Tänkbara förklaringar till detta sägs
kunna vara dels att förvaltningspolitiken inte synbart har stor påverkan på
samhällsutvecklingen, dels att reformerna uppfattas som allmän klokskap och
uppenbart förnuftiga vilket gör utvärdering överflödig. En tredje förklaring är
den som uttrycks av forskaren Göran Sundström att det är en liten klick
personer som är involverade i resultatstyrningens omprövnings- och
utvecklingsarbete. Detta ger en snäv syn på reformerna och övertygelsen om den
grundläggande riktigheten i styrsystemet ifrågasätts sällan eller aldrig inom
denna krets.
Nu gällde
denna utredning den statliga styrningen men det ovanstående kan sägas ha stor
relevans även för styrningen av offentlig service med kommun eller landsting
som huvudmän.
Ett internationellt ideal
OECD har i
sina rekommendationer om hur en modern stat bäst organiserar sin styrning av
offentliga verksamheter/myndigheter noterat (gillande) att många stater infört
marknadsprinciper och skapat marknader för att uppnå högre effektivitet i
offentlig service. Men noterar också stora problem med den stora mängd
information som kontrollmakten ska hantera och att utforma adekvata
mätinstrument och indikatorer som ger relevant information om just effektivitet
och prestation. Den externa revisionen blir ytterligt viktig, menar OECD, för
att säkra kvalitet och riktighet i prestationsinformationen men framhåller att
stora brister i kontroll och utvärdering hos många regeringar. Det ställs också
högra krav på politiker att använda
informationen i beslutsfattandet. OECD:s egna undersökningar visar att det
är skralt med detta.
I
publikationen Modernising
Government:The Way forward (2005) listas
flera problem eller “utmaningar”;
att hantera
målfragmentering eller multipla intressenters olikartade krav
att hitta
mätmetoder och indikatorer
att etablera
och upprätthålla system för datainsamling (kan vara svårt och kostsamt)
att undvika
målkonflikter (sätta för många mål eller oklart formulerade som kan tänkas
innehålla motsägande mål i sig exempelvis)
att etablera
länk mellan finansiell information och prestationsinformation
att hitta
rätt mix av incitament, särskilt när det kopplas till resursallokering.
Huggsexa om pengarna kan ge myndigheter/agencies incitament att fokusera på de
mätbara målen och negligera andra = ”perverterat beteende”
att ställa
in förväntningarna rätt, inse begränsningar med systemet
Samtidigt
som OECD framhåller många av de problem som forskarvärlden har visat så
rekommenderar de inte några alternativa vägar utan lösningarna är i stort sett
mer av samma sak (”The performance orientation
of public management is here to stay”). Vilket betyder mer information, mer
revision och utvärdering vilket genererar mer pappersarbete etc. Det är den
ackumulativa fälla som resultatstyrningen lägger ut för kontrollmakten och i
slutändan för brukaren av samhällelig service.
I
regeringens senaste förvaltningsproposition kan inte heller spåras någon avsikt
att avvika från resultatstyrningen som huvudinstrument inom statlig
förvaltning. Trots den sedan länge utbredda insikten om styrningens brister
både internationellt och här hemma tycks resultatstyrningen höggradigt
institutionaliserad. Således letas det just i detta nu febrilt efter nya sätt
att hitta indikatorer som kan mäta effekter. Ett letande som pågått i decennier
utan nämnvärda framgångar. Därför räknas det fortfarande ”pinnar” med absurda
konsekvenser som exempelvis de som beskrivs i ”Patientens pris”.
I mitt nästa
inlägg tittar jag närmare på marknadiseringen. Själva grunden för att
valfrihetsmodellen ska kunna fungera. Men hur fungerar den?
Inga kommentarer:
Skicka en kommentar