Tidigare
inlägg i min serie inlägg om Patientens
pris:
Att i ett
kort stycke beskriva de idéer som brukar rymmas under paraplybegreppet New Public Management (hädanefter NPM)
är en omöjlig uppgift. I ett avslutande kapitel i Maciej Zarembas bok Patientens pris gör dock Shirin Ahlbäck
Öberg och Sten Widmalm, statsvetare vid Uppsala Universitet, en mycket god
sammanfattning som kan rekommenderas för den intresserade. De framhåller
betydelsen av public choice-teoretikernas kritik av den regelstyrda
statsapparaten och idéer om en ny modell som byggde på individens frihet. En
tankegång som låg inbäddad i nyliberala tankegods som lanserades allt hårdare
under 1970-talets slut och framåt. Att skapa marknadsliknande förhållanden blev
då en logisk åtgärd och internt skulle enheterna helst likna företag i
organisation och ledningssätt.
Myndigheter
och andra enheter inom förvaltningen skulle börja likna företag och drivas på
samma sätt. En del enheter avknoppades också och privatiserades eller blev helt
enkelt statligt ägda bolag. Televerket blev Telia, Postverket blev Posten AB
och Statens Järnvägar styckades upp i flera bolag osv. Förvaltande myndigheter
och andra enheter inom offentlig service skulle bli självständiga,
resultatbärande enheter. Exempelvis hämtades från näringslivet krav på
resultatrapporter och resultatstyrningen implementerades i såväl statlig som
regional och kommunal förvaltning.
Den
grundläggande idén var att den gamla hierarkiskt och regelstyrda förvaltningens
stelbenthet och ineffektivitet skulle omvandlas till en bantad, effektiviserad
och decentraliserad förvaltning där enheterna drevs självständigt men med
resultatansvar mot huvudmannen. En stor uppsättning managementidéer ingick
också i detta som skulle frigöra enhetscheferna att styra mer självständigt; Let the manager manage. Kort sagt,
förvaltning skulle bli som näringslivets företag.
Underliggande
fanns också idealet om en minimal stat som driver reformarbetet. Ett ideologiskt
motiv för att genomföra förändringar som lyftes särskilt under Thatcher-erans
UK och i Nya Zeeland under liberal regim på 90-talet.
Genomslag i Sverige för NPM-reformer
Forskaren
Rune Premfors (Demokrati och byråkrati 2009),
har metodiskt gått igenom den
moderna svenska förvaltningens historia och framhåller en del viktiga
tidpunkter för reformernas genombrott under början av 1990-talet.
Då vann
nyliberala idéer snabbt genomslag, även hos socialdemokraterna, och värnet om
den offentliga sektorn försvagades kraftigt. Bland annat talades det på S-kongressen
1990 om begrepp som konkurrens, efterfrågan, anbudsförfaranden,
marknadsmässighet och privata alternativ. Den nytillträdda borgerliga
regeringen 1991 talade om en valfrihetsrevolution.
Överlag var de övertygade om nödvändigheten av privatiseringar, vilket socialdemokraterna såg mer som ett möjligt
alternativ än en nödvändighet. Finansdepartementet utarbetade en promemoria, Motiv för offentliga åtaganden, som
antydde att alla utredare måste utgå från en tillvaro fri från offentligt
ingripande som det naturliga. En grundläggande liberal idé om negativ frihet.
Den
”ofantliga sektorn” hade debatterats sedan länge men det definitiva genomslaget
för genomgripande förändringar kom kanske just här. I kommunerna fick de ett
lite senare genomslag men kan idag sägas helt genomsyra de olika
verksamheterna.
Detta skulle
kunna förklaras genom ett historiskt institutionalistiskt perspektiv där den
stora finanskrisen vid 90-talets början öppnade ett möjlighetens fönster där
lösningar som funnits (och tillgripits i andra länder (Thatcherism/Reaganomics) fick problem att kopplas till. En stor del
av de olika idéerna inom klustret NPM hade funnits redan i många år men, för
att använda John W. Kingdons teorier om agenda-setting,
skapas ibland ”lösningar” utan att det finns ett ”problem” att koppla dem till.
I och med att ekonomiska kriser uppstår öppnas detta fönster (”window of opportunity”) som kan koppla
de vilsna lösningarna till ett problem förutsatt att den politiska viljan
finns.
Internationell kritik
Christopher
Hood brukar ofta nämnas som den som introducerade samlingsnamnet NPM.
Reformernas förmenta universalitet är en sak han framhåller i sin artikel A Public Management for all Seasons?;
”From Denmark
to New Zealand, from education to health care, from central to local government
and quangos, from rich North to poor South, similar remedies were prescribed…”
Den
nyzeeländske forskaren Jonathan Boston har sammanställt tio principer och
rekommendationer som han menar att NPM omfattas av. Exempelvis en uppfattning
att gränsen offentligt/privat anses oviktig, en betoning gällande
ansvarsutkrävandet av resultat på bekostnad av processer, en betoning av ledning
på bekostnad av policyinnehåll, en delegering av ledning kombinerat med
rapporterings-, tillsyns- och ansvarsmekanismer, en imitation av privata
managementidéer som prestationsbaserade avtal och ersättningssystem, en
preferens för monetära incitament på bekostnad av etik, etos och status samt
betoning av besparingar, ekonomisk effektivitet och kostnadskontroll.
Sammantaget
ger detta en betoning av effektivitet som högsta värde vid bedömningen av
förvaltningens resultat, vilket, enligt många kritiker, sker på bekostnad av
andra värden, som exempelvis ansvarsutkrävande, rättvisa och rättssäkerhet.
Men den
samlade bilden av reformförslagens omfattning ger också en lista med
motsägelsefulla krav som förvaltande myndigheter ställs inför i sitt
beslutsfattande. Betoningen av effektivitet blandas med vikten av
decentralisering och myndighetschefers frihet att leda samtidigt som vikten av
ökad politisk kontroll och revision betonas. När detta kombineras med senare
års idéer om konsumenters egenmakt och inflytande uppstår oundvikligen
målkonflikter.
Dessa
motstridiga krav ställer också höga krav på den politiska ledningen och dess
förmåga att formulera klara mål som är möjliga att implementera utan att de
kommer i konflikt med andra mål och grundläggande värderingar.
Det är väl
också i närheten av dessa tankar som Jon Pierre landar när han beskriver
administrativa reformer som syftar till att omdefiniera statens kärnuppgifter –
renodling – som en potentiell källa till hårda politiska konflikter.
Koordinationen mellan administrativa reformer och offentlig politik, menar han,
är i hög grad en fråga för politiker, vilket blir problematiskt när
politikernas roll i politiken försvagats.
Den norske
statsvetaren Dag Ingvar Jacobsen menar att avreglering och vagt formulerade mål
naturligtvis ger större frihet för aktörer på olika nivåer i
implementeringsledet att välja medel och tolka uppdraget men också politiker
möjlighet att understryka ansvarsfrågan eklektiskt. Alltså avsvära sig ansvar
när beslut leder till oönskade konsekvenser eller mediala skandaler uppstår,
och betona sin inblandning när något går bra. Dessutom kan politiker undgå att
ta en del obehagliga beslut genom att skjuta beslutsfattande ifrån sig.
Han framhåller
också ett annat begrepp, ”begränsad rationalitet”, som betyder att politiker
(gäller förvisso även tjänstemän i sin verksamhet) aldrig kan sätta sig in i
alla sidor av en sak. Informationsintaget begränsas av tidsskäl eller brist på
kognitiv förmåga, vilket kan vara ytterligare ett skäl att delegera
beslutsfattande och att koncentrera kontrollen på kvantitativ snarare än
kvalitativ information.
Framstående
kritiker av NPM-reformer är också Christopher Pollitt och Geert Bouckaert som i
sina studier framhållit en hel del av det som framkommer i Zarembas
bok/artikelserie.
De tar i sin
kritik upp mytbildningar som omgärdar NPM-reformer och ifrågasätter motiven för
reformerandet, som i många fall snarare är symbolisk än av effektivitetsskäl.
De menar att empiri visar att reformerna också ofta misslyckas uppnå de
utlovade effekterna och ibland istället åstadkommer oönskade sidoeffekter. De
tar också upp vissa kompromisser med andra värden som deras genomförande bär
med sig.
De beskriver
också vilka aktörer som är och varit drivande bakom reformerna, förutom
politiker och högre tjänstemän/chefer pekar de ut tre grupper som särskilt
viktiga; managementkonsulter, tankesmedjor
samt akademiker.
De menar att
politiker ser en lockelse i att utöka kontrollen av politiska program samtidigt
som de decentraliserar ansvar. NPM-reformernas förespråkare vidhåller också att
decentralisering är bra och att låta chefer utöva chefsskap är bra men
samtidigt att politisk kontroll och ansvarighet måste stärkas på samma gång som
konsumentmakten ska stärkas.
De
ifrågasätter också uppfattningen att det bland allmänheten skulle funnits ett
missnöje med offentlig service som satt ett tryck på politikerna att ta itu med
att reformera dessa och hänvisar till ett antal undersökningar som visar på
motsatsen eller åtminstone inte stärker den tesen i någon högre grad.
Uppfattningen att allmänheten skulle uppskatta privata verksamheter mer än statliga
eller offentliga kan alltså ifrågasättas. Undersökningar i bl.a. Storbritannien
har dessutom också visat att en majoritet av de tillfrågade är villiga att
betala mer skatt om de försäkrades om att pengarna går till investeringar i
sjukvård och utbildning.
Vilket kan
kontrasteras mot bland andra OECD:s beskrivning att reformer av offentlig
administration genomförts för att allmänheten inte ville betala mer i skatt.
Som slutsats av detta är det svårt att bestämma någon som helst uppfattning hos
allmänheten om offentlig service. Men det går att ifrågasätta dem som
kommer med svepande påståenden om att allmänheten hade ”tappat förtroendet för
offentlig service” eller att de ”vill ha mindre byråkrati”. De menar att det
kanske är politiker snarare än byråkratin som förlorat förtroende hos
allmänheten och därför borde reformeras? En ny tid kräver nya politikerroller
(”politicians redefined”).
De
kritiserar också managementkonsulters tendens att betona vikten av att glömma
allt gammalt och tänka helt nytt. Tvärtom tycker de sig se att dagens problem
väldigt ofta är gamla som uppträder i ny skepnad. Det skulle alltså vara fullt
möjligt att använda gammal kunskap eller tidigare erfarenheter för att möta
dessa. Zarembas åsikt att professionernas (läkarnas) kunskaper inte tas
tillvara i och med den stelbenta resultatstyrningen och prissystemet
(DRG-modellen) hör på ett vis ihop med detta.
Marknadisering och resultatstyrning
Som jag ser
det är skapandet av marknader och resultatstyrningen av all förvaltning de
viktigaste komponenterna som vi ser konsekvenser av i vardagen och som
återkommande får rubriker i media. Det är dock inte alltid som journalister
hänför ”skandalerna” till styrsystem och marknadsprinciper utan allt som oftast
blir det någon chef eller minister som får löpa gatlopp i pressen och slutligen
avgå.
Maciej
Zaremba däremot har ansträngt sig att tränga bakom absurditeter i mötet mellan
brukare av offentlig service och de som ska tillhandahålla denna. Men framför
allt vad som styr denna relation.
I mina två
nästkommande inlägg kommer jag att behandla resultatstyrningen och
marknadiseringen av offentlig sektor. Den bärande tankegången om dessa
reformers effektiviserande av offentlig sektor kan ifrågasättas.
Spana också in:
Kritik mot NPM av statsvetare från
Uppsala Universitet
Ännu färskare artikel från samma
forskare som anknyter till Zarembas artiklar (bok) och tar upp det märkliga
faktum att samma resultatkrav som ställs på vården inte gäller för verksamheter
där det skulle vara betydligt mer relevant och verkningsfullt, som i
infrastrukturbygge.
Blogg, bra sammanfattning av NPM och
kritiker
Christopher
Hood, artikel A Public Management for all
Seasons 1991
Christopher
Hood, artikel The “New Public Management”
in the 1980:s 1995
Pesto Silvestri, blog Michel Silvestri,
om NPM:s negativa effekter
Inga kommentarer:
Skicka en kommentar